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行政机关的行政行为怎样做到规范合法

《中华人民共和国行政诉讼法》的实施,是我国民主与法制建设中的大事,它对监督国家行政机关依法行政,增强依法行政观点,提高政府工作水平无疑将起到积极的、非常重要的作用。同时,随着《行政诉讼法》贯彻实施的日益深入扎实和公民、法人法律意识不断增强,国家行政机关的行政行为将直接受到社会各界的制约与监督,特别是直接受司法监督,实施具体行政行为的行政机关有被推上被告席的可能,行政案件可能接踵而来。这就对行政机关,特别是行政执法机关的各项工作提出了新的更高的要求,要求行政机关必须严格依法办事,把政府工作纳入法制轨道,接受来自各方面的监督,包括司法监督。那么,国家行政机关的行政行为怎样才能力求做到规范合法,尽量做到不当被告或少当被告或者当了被告也不致于一败涂地呢?笔者认为应在以下方面狠下功夫。

第一、行政机关的行政处罚必须有足够的事实依据。事实依据是行政机关作出行政行为的必要条件,它是行政机关正确行使职权,依法行政的关键所在。如果实施的行政行为尤其是行政处罚行为所认定的事实不清,证据不足,所作处罚处理的决定就缺乏说服力。要做到行政处罚是建立在足够的具有充分证明力的事实依据之上,主要应该把握所作的行政行为具有法律所规定的事实要件存在,所适用的行政处罚应该具备适用该处罚手段的法定事实要件,用来作为定案根据的材料必须经得起相反证据的反驳,对某些鉴定材料、相关数据、赔偿额度等一定妻经过反复审查核实。国家工作人员在实施行政行为中,认定事实必须持客观公正态度,做到兼听则明,偏听则暗,要注意全面地、辩证地分析,不确凿的证据不能作为定案的依据,切忌仅凭“相当可疑”定案。同时,要注意在行使处罚权时“验明正身”,准确认定违法者。有的行政机关不作过细深入的调查研究,就草率作出处罚和处理决定,这是很不正确的,难免在打官司中败诉。

第二、行政处罚适用法律法规力求准确。法律法规是行政机关作出行政处罚处理决定的很据,必须严格遵照执行,依法办事。否则,与法律法规相悖的行为,就是违法行为。要做到这一点,把握自己的行政行为不违法,作为国家行政机关必须切实把握所作出的行政处罚处理决定有充分的法律法规根据,所援引的法律法规必须是合法有效的,不能以言代法,以权代法,以罚代法,不能用已失效的法律法规作为裁决依据,不能与上级的法律法规相悖的法律法规作为裁定依据,不能把尚未生效的法律法规作为行政处罚处理的依据。同时,行政机关作出处罚的法则、幅度等都应在法律法规规定的范围内,譬如有关??畹拇Ψ?,一般都明确规定了上限和下限,裁定时只能控制在所规定的幅度内。另外,国家行政机关在作出行政处罚处理决定时所适用的法律应当全面准确,具体行政行为所引用的法条应是对处理事项有拘束力的法条。

第三、行政处罚不能超越职权范围。行政处罚处理决定是由国家行政机关作出的,但并不是某种行政处罚处理决定任何一个行政机关都可以作出,必须是具有法律法规规定的实施某一行政处罚处理权力的行政机关,如土地管理部门只能对违反土地管理法律法规的公民或法人进行处罚,而不能对违反治安管理的人进行处罚,否则就是越权,就是不法行为。要做到不越权,主要是要求行政机关不得行使不属于该行政机关的权力,不同部门的行政机关之间,此行政机关不得行使彼机关的权力,同类型的行政机关之间,要按法律法规规定的管辖范围行使权力,上下级行政机关之间不能任意互相代替行使职权。如有的乡镇政府片面强调行政命令的作用替代土地管理、工商、税务等职能部门的权力作出处理或处罚决定,这就属越权行为,是不符合法律法规规定的。但是,对于法律法规规定属于本行政机关范围内的一切行政处罚处理权力也不能滥用,严禁超出法规规定行使权力,严禁凭工作人员的个人好恶情绪决定处罚的轻重,更不准在行使职权中违法乱纪,绚私枉法。

第四、行政机关的行政执法行为必须严格按照法定程序办事。关于行政执法的程序问题目前无统一规定,它散见于各项行政法律法现之中,对保序的规定各不相同。有的政机关在处理行政案件中往往忽视法律法规所规定的程序,请如未按规定制作比较规范的处罚处理决定书,有的以文件代替处罚处用理决定,有的既没有依法调查取证,也没有认定事实经过,仅仅以口为凭,这样就影响了行政执法的效果,如果诉到法院也给审判工作带来难度?!缎姓咚戏ā返谖迨奶豕娑?,对违反法定程序的具体行政行为,人民法院可以判决撤销或者都分撤销??杉?,按法定程序办事在行政执法和行政诉讼中是很重要的,哪怕是法律法规规定的再简单的程序也要严格遵守。

第五、行政机关的行政行为应尽量做到圆满无误?!缎姓咚戏ā氛绞凳┖?,迫使国家行政机关从过去习惯利用行政手段解决问题的圈子中解脱出来,广大行政管理人员对有关的法律法规必须有正确的认识和理解,必须对法律程序比较熟悉,当前还比较普遍地存在行政机关在行政执法中缺少必备的法律手续,法律文书不全,缺少规范化的卷宗材料,这是必须引起重视的问题,行政机关在行政执法中一定要以法规为准绳,秉公执法,摒弃地方?;ぶ饕?,杜绝显失公平的现象发生。行政机关及其工作人员在执法活动中切不可违法许诺或违法批准相对人的请求,更不得明知相对人的请求不合法而绚私枉法,予以支持。行政行为的内容应当明确具体,切忌模棱两可,行政裁决应当公正合理,不能因对象不同而有所偏袒,显失公正的决定应认定无效。

当然,国家行政机关在贯彻执行国家法律法规、履行管理经济、文化及社会发展事务的重要活动及行政执法中,难免出现一些失误。出现失误甚至当上了被告后,也不要怕,一方面与人民法院配合,积极参加诉讼,另一方面要发扬实事求是、有错必纠的传统和美德,勇于承认错误和改正错误。

(发表于《领导工作研究》1991年第2期、《党政干部论坛》1991年第3期、获中央党校行政管理研讨会二等奖)

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